¿Cuál es la naturaleza jurídica de las Universidades Estatales, a la luz del Derecho Público Chileno?

Por Cristian Román Cordero, Prof. Derecho Administrativo Facultad de Derecho Universidad de Chile.

I.- La Constitución de 1980.

Esta pregunta (así como esta otra: ¿En qué se traduce la calidad de “estatal” que se les atribuye en cuanto a su financiamiento por el Estado?), por la singular relevancia del rol social que las universidades estatales están llamadas a cumplir, debiera encontrar diáfana respuesta en la propia Constitución, tal como acontecía con la del año 1925 (con la modificación introducida por la Ley de Reforma Constitucional Nº 17.398, de 9 de enero de 1971), en tanto planteaba, entre otras disposiciones, en su artículo 10, Nº 7, inciso 10: “Las Universidades estatales y las particulares reconocidas por el Estado son personas jurídicas dotadas de autonomía académica, administrativa y económica. Corresponde al Estado proveer a su adecuado financiamiento para que puedan cumplir sus funciones plenamente, de acuerdo a los requerimientos educacionales, científicos y culturales del país”.

Contrariamente a ello, la Constitución de 1980, tanto en su redacción original, como en la actual –resultado de las innumerables reformas que le han sido introducidas-, guarda triste silencio no sólo sobre las universidades estatales, sino que también respecto de las universidades en general. Y a modo de consuelo (si así se puede calificar), cabe apuntar que la no inclusión de normas expresas sobre ellas en el texto original de esta Constitución, se debió a que, en la Comisión de Estudio del Anteproyecto de Nueva Constitución, hubo consenso en cuanto a que ello era innecesario, pues “el Capítulo I de la Carta Fundamental ya confiere autonomía a todos los cuerpos intermedios –y las Universidades también lo son-“ (Sesión Nº 399, de 12 de julio de 1978, p. 3155).

II.- La Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración.

Para precisar la naturaleza jurídica de las universidades estatales, en defecto de norma expresa de la Constitución, singular importancia ha adquirido –indebidamente, a mi juicio- la Ley Nº 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, de 1986 (que, conforme a lo dispuesto en el artículo 38, inciso 1º, de la Constitución, trata, entre otras materias, sobre la “organización básica” de esa Administración). Ello por cuanto dicha ley se refiere a ellas, como “instituciones de Educación Superior de carácter estatal”, en los actuales artículos 32, inciso 3º, y 40, inciso 3º, ambos contenidos en su Título II. Dichos preceptos legales, en lo medular, colocan a las universidades estatales en una situación de excepción respecto de dos reglas generales que rigen a los órganos de la Administración a los que se aplica dicho Título: la primera, que ellas “podrán, además, establecer en su organización Facultades, Escuelas, institutos, Centros de Estudios y otras estructuras necesarias para el cumplimiento de sus fines específicos” (la regla general es que ello sólo corresponde a la ley), y la segunda, que sus Rectores no “serán de exclusiva confianza del Presidente de la República” (la regla general es que los jefes de los servicios públicos sí lo sean). Esto, conforme se consigna en la Historia de esa Ley, con el “fin de salvar eventuales dificultades prácticas, que pudieran derivarse de la aplicación de la estructura propia de los servicios públicos a tales entidades” (Comisión Conjunta, pp. 51-52).

Por tanto, a la luz de la Ley Nº 18.575, cabe colegir:

(a).- Las universidades estatales integran la Administración, en la calidad de “órganos y servicios creados para el cumplimiento de la función administrativa”. En efecto, están tratadas por la Ley Nº 18.575, y a ésta corresponde establecer la “organización básica” de aquélla. Con todo, cabe destacar que esta cuestión no fue del todo pacífica durante la tramitación de esta ley, pues el respectivo proyecto no las consideró como integrantes de aquélla, mas finalmente se “concluyó que no existían fundamentos constitucionales que permitieran excluir de la aplicación de todas las normas del proyecto a las instituciones de Educación Superior de carácter estatal, como ocurría inversamente con otros organismos, dado que nada autoriza a diferenciarlas de los servicios públicos.” (Comisión Conjunta, pp. 51-52).

(b).- El Título II de la Ley Nº 18.575 es aplicable a las universidades estatales. Ello por dos razones: (a).- El Título II contiene dos disposiciones que se refieren expresamente a ella y las excepcionan de dos de las reglas generales que contiene (artículos 32, inciso 3º, y 40, inciso 3º); y (b) Ellas no están referidas dentro de los órganos a los cuales ese Título no se aplica, conforme dispone su artículo 21, inciso 2º (cuales son: la Contraloría General de la República, el Banco Central, las Fuerzas Armadas y a las Fuerzas de Orden y Seguridad Pública, los Gobiernos Regionales, las Municipalidades, el Consejo Nacional de Televisión, el Consejo para la Transparencia y las empresas públicas creadas por ley, que se rigen por lo que señalen sus respectivas leyes orgánicas constitucionales o de quórum calificado, según corresponda).

Lo anterior es relevante porque importa que las universidades estatales se rigen por el mismo régimen jurídico que los ministerios, las subsecretarías y los servicios públicos (centralizados y descentralizados), órganos todos ellos a través de los cuales el Presidente de la República cumple su función administrativa, sin perjuicio de que les hayan sido exceptuadas algunas de sus reglas, conforme se ha observado.

III.- Jurisprudencia del Tribunal Constitucional.

El Tribunal Constitucional se ha referido reiteradamente a esta problemática. En síntesis, ha planteado:

(a).- Las universidades estatales integran la Administración del Estado (STC Nºs 352, Cº 12; 1892, Cº 3 y4, ; y 2700, Cº 39 y 41), con la calidad de servicios públicos descentralizados. En efecto, ha sostenido que “la Universidad de Chile, al igual que las otras universidades estatales, se perfila con todos los rasgos peculiares y distintivos que caracterizan a los servicios públicos de la Administración del Estado” (STC Nº 1892, Cº 5, y en el mismo sentido la STC Nº 2700, Cº 41).

(b).- Las universidades, estatales o públicas, cuentan con autonomía, la cual “difiere de cualquiera otra que sea reconocida por el ordenamiento jurídico, toda vez que, por la propia naturaleza de estas instituciones, dicha autonomía, sin llegar a ser ilimitada o absoluta, es una de las más amplias de todo nuestro sistema institucional, razón por la cual bien puede ser calificada como máxima o extensiva” (STC Nº 523, Cº 12).

(c).-El fundamento de la autonomía de las universidades, es: (1).- Legal: en el caso de las estatales, muy especialmente a partir de las normas de excepción que contienen los referidos artículos 32, inciso 3º, y 40, inciso 3º, de la Ley Nº 18.575 (STC 352, Cº 16 y 17); (2).- Consustancial: las universidades en tanto tales son autónomas (STC 523, Cº 12); o (3).- Constitucional: aunque implícita, en: (i).- El artículo 1º, inciso 3º, de la Constitución, ya que las universidades, estatales o privadas, serían cuerpos intermedios (autónomos) a través de los cuales se organiza y estructura la sociedad (STC 523, Cº 21); y (ii).- El artículo 19, Nº 11, de la Constitución, ya que la autonomía de las universidades, estatales o privadas, sería una garantía institucional de la libertad de enseñanza (STC 523, Cº 27).

Con todo, pareciera que la tesis de la autonomía de la universidades con fuente implícita en la Constitución ha sido abandonada, al menos parcialmente, por el Tribunal Constitucional en relación a las universidades estatales, al disponer, últimamente, respecto del primero de sus argumentos que “la Universidad de Chile, en cuanto institución o persona jurídica prestadora de un servicio público (integrante de la Administración del Estado) no constituye un grupo intermedio”, sin perjuicio de que la respectiva comunidad educativa bien podría tener ese carácter (STC Nº 2.700, Cº 43); y respecto del segundo, que “Tales atributos legales, aún cuando pudieran considerarse vinculados, de alguna manera, con la libertad de enseñanza asegurada en el artículo 19, numeral 11°, de la Carta Fundamental (Rol N° 523), no permiten inferir la existencia de una autonomía constitucional de que serían titulares las universidades estatales” (STC 1892, Cº 8).

(d).- Finalmente, cabe destacar que, conforme a algunas sentencias de esta Magistratura, las universidades estatales, atendidas sus particularidades, entre ellas su autonomía, han sido excepcionadas, en algunos aspectos, del régimen jurídico general de los servicios públicos (como, por ejemplo, se les ha reconocido la facultad de suprimir cargos rentados a través de decreto universitario, y no por ley como es la regla general –STC Nº 523-). En tanto, en otras, se ha planteado que, no obstante esas particularidades, aquéllas se rigen igualmente por ese régimen jurídico; así, por ejemplo, ha sostenido que “Sin que quepa entender -por ende- que su propósito haya sido eximirlas de la obligación de sujetarse a las demás leyes generales que disciplinan a la Administración del Estado;” (STC Nº 1892, Cº 7) “…Ni facultan suponer que habrían de regirse por un estatuto cerrado que, más allá del campo educativo, tendría que reservarles un régimen legal separado del resto de la Administración del Estado; (STC Nº 1892, Cº 8).

IV.- La oportunidad: El Proyecto de Ley de Universidades Estatales.

La falta de una precisa definición de nuestro ordenamiento jurídico sobre la naturaleza jurídica de las universidades estatales y, con ello, sobre el “lugar” en que ellas se sitúan dentro de la Administración y el régimen jurídico que les resulta aplicable, reconoce hoy una inigualable oportunidad de superación en el Proyecto de Ley de Universidades Estatales (Boletín Nº 11.32904), en tramitación.

En efecto, este proyecto, en sus artículos 3º y 53, propone excluir a las universidades estatales de la aplicación del Título II de la Ley Nº 18.575. Ello, salvo sus artículos 41 y 42, que tratan, respectivamente, sobre la delegación de potestades y el factor de atribución de la responsabilidad patrimonial de la Administración –falta de servicio-; y a los cuales se ha agregado, mediante reciente indicación de la Presidente de la República (Nº 139-365, de 11 de septiembre de 2017), su párrafo 2º, sobre carrera funcionaria.

Tal propuesta es, a mi juicio, acertada, ya que las universidades estatales, si bien integran la Administración, no son órganos a través de los cuales el Presidente de la República cumple su función administrativa, que es lo propio de los órganos regidos por el Título II de la Ley Nº 18.575, y presentan, además, características análogas a las de los órganos ya excluidos, en conformidad a lo previsto en su artículo 21, inciso 2º, muy especialmente la singularidad de su función y autonomía. Asimismo, porque, con ello, las universidades estatales relevarían su rango y función dentro del sistema administrativo chileno, remarcarían su desvinculación con el Presidente de la República y les permitiría desarrollar, en toda su amplia extensión, la autonomía que las singulariza.